文｜高扬

关键词：企业破产；债权人权利保护；破产财产处置机制；优化营商环境

  全国法院司法统计公报显示，2018―2022年全国法院审结破产案件4.7万件，是2013―2017年全国法院审结破产案件数量的近4倍。从保护创业者角度看，企业破产制度为创业者提供了受挫后再次进入市场的机会。从完善市场优胜劣汰机制角度看，破产制度是市场在资源配置中起决定性作用的具体体现。从全球范围看，发达经济体均建立了完善的破产制度，世界银行一直将破产制度的完善程度和实施情况作为“营商环境评价”的重要指标。我国现行破产制度尚需在制度体系、审判程序、执行保障等方面加以改进，进一步完善经营主体挽救和退出机制。

健全前端制度

  健全破产制度应从源头着手。一方面，建立预防机制，加强风险信息共享，使债权、债务双方在风险出现早期即共同努力避免矛盾长期积累引发债务人破产；另一方面，要为确实难以继续经营、需要退出市场的企业提供破产制度供给。

  首先，建立预防机制，尽可能将企业破产风险化解于司法程序之前。立法层面应建立企业破产风险预警和化解机制，促使债权人和债务人共同尽责化解风险。对于债权人而言，法律应要求债权人比较集中的行业（如银行业）完善行业内信息共享机制，使债权人都能及时获得高负债企业的关键信息，对可能出现的债务违约进行动态预判，并通过债权、债务双方协商为有持续经营能力和发展前景的债务人提供债务展期或重组，避免负债企业债务到期时陷入资不抵债困境而进入破产程序，给双方带来更大损失。对于债务人，立法层面应通过制度设计，明确规定公司实际控制人、董事、经理层等关键人员有预防企业破产、保持公司偿债能力的义务。

其次，解决破产“立案难”问题，让经营不善的企业及时依法从市场出清或通过重整获得重生。自2007年《中华人民共和国企业破产法》 （简称《企业破产法》）实施以来，法院普遍存在对破产案件不敢立、不愿立、不能立的现象，立案成为破产制度中矛盾最突出的一个环节。

  “立案难”是内外因共同作用的结果。内因方面，《企业破产法》对破产案件采取受理即启动的模式，法院受理后的转圜余地小、顾虑多，导致破产案件不“破”不“立”。考虑到破产可能给债权、债务双方甚至社会带来不同程度的影响，法院在受理破产案件前，需要对破产的事实和理由进行实质性审查，导致法院对破产案件“不敢立”“不愿立”。外因方面，社会公众对破产案件的认识有偏差，“破产污名化”会影响法院对破产案件的立案；同时，也存在其他外部因素插手干预破产立案的现象，导致法院破产案件审判人员消极不立案或拖延立案。

  破产“立案难”至少导致两个方面的后果：一方面，债权人和负债企业的法定权利受到影响。破产诉求久拖不决造成负债企业资产价值进一步减损，债务清偿率降低，在恶性循环下最终沦为“僵尸企业”。另一方面，破产案件立案少影响审判队伍和业务能力建设。在其他民商事案件数量快速增长的背景下，部分从事破产案件审理的法官因发展空间受限而转岗或调离，导致破产案件审判专业水平下降。因此，解决破产案件“立案难”问题要“内外兼修”：在应对内因方面，通过修订完善相关法律降低破产立案门槛，使破产程序更加尊重经营主体意愿；在应对外因方面，通过普法宣传引导公众正确认识破产制度的积极意义和作用。

规范审判程序

  我国现行破产制度在审判环节存在债权人权益保障不足、审判人员和专业机构专业水平有待提高、适用中小微企业的程序缺失等问题。

  公平保护债权人合法权益是破产制度的基本立法宗旨。因债权人在破产财产上有着重要权利，企业进入破产程序后的重大事项均须得到债权人的批准，债权人行使决定权的方式是债权人会议。我国现行破产制度对债权人程序权利的保障尚不够清晰，债权人对自身权益难以形成稳定预期。《企业破产法》虽然规定了债权人的决定权和知情权，但对相关权利受损后的救济办法欠缺清晰具体的规范。债权人权益保护未能形成闭环，导致破产程序中侵害债权人权益的行为无法得到及时和充分救济，影响了债权人通过破产程序保护自身权益的信心。此外，我国现行破产制度中，债权人在破产管理人（接管、保管、清理、估价、处理和分配破产财产的专门机构）这一关键角色的选定上通常无参与权，不利于保护债权人在破产财产处置上的相关权益。

  规范的破产制度离不开专业化程序。在程序专业化方面，我国目前尚无适用于中小微企业的专门破产程序。全球大多数经济体的中小微企业数量占比均处于绝对地位，但传统破产法却是为大型企业量身定制，我国也不例外。对中小微企业而言，启动破产程序时公司经营即已出现重大困难，如无更妥善的应对机制和措施，将不利于保全企业价值。我国目前虽已建立破产快速审理程序，但未明确结合中小微企业特点细化可行性措施，应在此基础上建立服务中小微企业破产的专门程序，探索适合中小微企业的重整保护机制，兼顾出清与挽救，使困境企业各得其所。

  规范和高效审理破产案件，需要专业队伍建设和专业水平提升来支撑。破产案件中的关键专业人员是破产管理人和法官。破产管理人在企业进入破产程序后即从公司股东和管理层处全面接管了破产财产，在保障破产财产保值、增值上起着基础性作用，尤其是在破产重整程序中，涉及引入新投资人等原因，对破产管理人在投融资、资产处置、企业重组等事项上的法律和财务专业水平有较高要求。破产管理人业务能力不足、管理制度不完善，是当前影响我国破产案件办理质量的重要因素。具体而言，各地法院的破产管理人名册准入条件不统一、不透明，大多数法院仍然通过抽签等传统方式随机指定破产管理人，难以保证破产管理人能力和经验与案件相匹配。此外，破产管理人协会主管单位不明确，导致各地协会对破产管理人的执业标准不统一，对破产管理人的行业监管不足。在审判队伍方面，因破产案件相比一般民商事案件的复杂程度高、数量少，法院缺乏破产审判专业团队。除了最高人民法院批准设立的17个破产法庭，各地区尚未设立破产法庭对破产案件集中管辖。一些法官办案能力不足，缺少与办理破产案件相关的财务与金融专业知识，对办理破产案件存在畏难情绪，致使案件久拖不决。

完善执行保障机制

  破产程序的最终目的在于向债权人分配尽可能多的破产企业剩余财产或使破产重整企业实现涅槃重生。世界银行《2020年营商环境评价报告》显示， 我国办理破产案件平均所需时间为1.7年，其中做出破产裁定的时间平均8个月，其余为处置破产财产并向债权人分配的耗时。该组数据反映了我国在破产财产处置等执行保障机制方面尚有需要改进之处。破产财产处置时间过长，也严重影响破产财产保值以及债权人的债权回收率。

  实现破产财产高效处置、破产重整企业尽快恢复经营活力的目标，并非仅通过司法程序即可实现，尚需法院与相关政府部门统筹协调。2021年11月25日，国务院印发《关于开展营商环境创新试点工作的意见》（以下简称《意见》），选择北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳六个城市开展优化营商环境创新试点。《意见》提出要“优化破产案件财产解封及处置机制”“进一步便利破产管理人查询破产企业财产信息”“健全企业重整期间信用修复机制”，涉及税务、银行、市场监管等多个政府部门与法院的协同联动。

  在破产资产处置方面，《意见》提出，建立破产案件财产处置协调机制，破产案件经试点城市法院裁定受理后，由破产管理人通知债权人及相关单位进行财产解封，破产管理人对已查封的财产进行处置时无须再办理解封手续。债务人在试点城市的不动产或动产等实物资产被相关单位查封后，查封单位未依法解封的，允许破产管理人对被查封的财产进行处置。处置后依据破产受理法院出具的文件办理解封和资产过户、移交手续，资产处置所得价款经与查封单位协调一致后，统一分配处置。这一改革旨在向破产管理人赋予更多处置破产财产的权利和便利，对法院与相关政府部门的协同和数据联通提出了更高要求。但该政策要落到实处尚需试点城市的相关部门根据具体情况制定有针对性、可操作的实施办法，并在成熟时向全国推广。

  在重整企业信用修复方面，《意见》提出，法院裁定批准重整计划的破产企业，可以申请在“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统、金融信用信息基础数据库中添加相关信息，及时反映企业重整情况；有关部门依法依规调整相关信用限制和惩戒措施。探索重整计划执行期间赋予符合条件的破产企业参与招投标、融资、开具保函等资格。从《意见》实施情况看，试点城市法院尚需与相关政府部门对接，结合本地区实际情况进行制度创新。以税务信用修复为例，纳税信用等级的修复不仅可以帮助企业享受更多的税收优惠政策，而且可以让企业在发票领用、“银税互动”授信、办理进出口业务等方面享受更多便利和实惠，有助于破产重整企业快速恢复正常经营活动。据媒体报道，上海破产法庭2020年办理的破产案件中有20件实现重整或和解，仅一家重整企业提到通过国家税务总局的相关规定获得了纳税信用修复。“信用修复难”主要有三个方面原因：一是修复条件较多、门槛较高；二是法院和政府部门之间数据交换不畅，信用修复工作尚需破产管理人凭司法文书逐一办理；三是破产重整程序中的企业因处于重组关键期，信用状况会有波动，需要法院与税务等相关部门实时密切沟通企业财务和经营状况信息，以准确反映企业真实的信用等级，做到既不高估也不低估。

  规范、完善的破产制度，可以保障已无生存必要的企业快速退出市场，同时保障债权人集中得到受偿，暂时处于困境的创业者能够放下包袱、轻装上阵；而有挽救价值的企业则可通过重整获得重生，对稳就业、稳投资、保民生、激发经营主体活力有着重要意义。■

作者单位

国家发展改革委营商环境发展促进中心